Конституция рф 135 статья

admin

Конституция рф 135 статья

Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Поправки к главам 3 — 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

1. Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

2. В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). — ООО «Новая правовая культура», 2009 г.

Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

Вопросы о конституционных поправках и пересмотре Конституции, которым посвящена ее гл. 9 (ст. 134-137), как и в большинстве демократических правовых государств с более или менее жесткой конституцией, относятся к компетенции учредительной власти, наделенной особыми полномочиями для внесения поправок в конституцию и для ее пересмотра, т.е. для принятия новой конституции. Демократическая учредительная власть в РФ осуществляется либо высшими органами законодательной власти, но в особом порядке, либо также в расширенном составе, с участием региональных органов законодательной власти и т.п., а на заключительном этапе таких процедур — специально избранными с данной целью учредительными органами (конституционными собраниями) либо даже всенародными голосованиями (референдумами).

Потребность в конституционных изменениях (реформах) может возникать в связи со всесторонним развитием общества, из борьбы за то или иное решение актуальных проблем жизни народа, из стремления восполнять пробелы, исправлять недостатки текста Конституции, повышать эффективность конституционного регулирования, обеспечивать все более строгое соблюдение ее положений о правах и свободах граждан, обязанностях государства, его органов публичной власти, их должностных лиц и т.д.

Особый порядок осуществления конституционных поправок и пересмотра Конституции РФ необходим, так как она, в отличие от иных законов и правовых актов, имеет высшую юридическую силу и прямое действие, применяется на всей территории России, ей не должны противоречить законы и иные правовые акты в РФ, а соблюдать ее обязаны органы публичной власти, должностные лица, граждане и их объединения (см. комм. к ч. 1 и 2 ст. 15).

Вместе с тем очень важно обеспечивать стабильность Конституции РФ, используя для этого все предусмотренные ею возможности (толкование Конституции Конституционным Судом, издание федеральных конституционных законов и т.д.), даже внося в нее необходимые изменения. Именно поэтому Конституция устанавливает ряд гарантий своей стабильности. Одной из них является предусмотренный главой 9 довольно сложный порядок внесения поправок в Конституцию и тем более ее пересмотра.

Прежде всего это выражает статья 134, определяющая первый этап рассматриваемого процесса. Она устанавливает по сравнению с правом законодательной инициативы (см. комм. к ч. 1 ст. 104) более узкий по составу и закрытый перечень субъектов права конституционной (учредительной) инициативы, т.е. права вносить предложения, подлежащие обязательному рассмотрению компетентными органами в установленной процедуре. Согласно закрытому перечню субъектов этого права, оно принадлежит только: Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также группам численностью не менее одной пятой полного законного состава каждой из палат Федерального Собрания.

В их числе нет судов РФ, членов палат Федерального Собрания. Не имеет этого права исполняющий обязанности Президента РФ (ст. 92). Не предусмотрена и существующая в ряде стран народная инициатива, поддерживаемая десятками или сотнями тысяч граждан. Предложения о конституционных изменениях, исходящие извне круга субъектов данного права, могут быть отклонены без рассмотрения по существу и без прохождения последующих этапов этой процедуры.

Некоторые особенности круга субъектов права конституционной инициативы, по-видимому, отражают своеобразие переживаемого этапа развития страны, стремление укрепить единство России, обеспечить соблюдение государством его обязанностей, защиту прав человека и гражданина, обеспечить оптимальное вертикальное соотношение тенденций централизации и децентрализации властных полномочий и т.п., в частности по сравнению с конституциями других стран.

Так, Президент РФ, как и главы некоторых других государств (например, Франции), имеет право конституционной инициативы в отличие от глав других государств, которые (президенты США, Италии, король Испании и др.) такого права не имеют. С другой стороны, признание народа осуществляющим свою власть не только через его представителей, через органы публичной власти, но и непосредственно (через референдум и свободные выборы) не исключает возможности допущения Конституцией, законом народной конституционной инициативы.

Статья 134 вовсе не означает полного лишения граждан возможности выдвигать, обсуждать и представлять свои предложения субъектам права конституционной инициативы для официального внесения ими в качестве их собственных предложений. Граждане РФ могут выдвигать свои предложения о конституционных изменениях через своих представителей (парламентариев), через свои общественные объединения, митинги, демонстрации, свободные СМИ, индивидуальные или коллективные обращения к органам публичной власти (см. комм. к ст. 3, 30-33 и др.).

Конституция устанавливает не единый по степени жесткости или гибкости порядок внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции РФ, а три различных порядка в зависимости от сравнительной юридической силы пересматриваемых, поправляемых, изменяемых и включаемых при этом в текст Конституции новых положений (см. комм. к ст. 135-137).

1. Наиболее сложный порядок пересмотра установлен для положений трех глав Конституции РФ. Это прежде всего положения гл. 1 Конституции («Основы конституционного строя»), которым в силу ст. 16 не могут противоречить никакие другие положения Конституции, гл. 2 («Права и свободы человека и гражданина»), которые, согласно ст. 18, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Поэтому, согласно ч. 1 ст. 16 и ст. 64, положения, соответственно, гл. 1 и 2 не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Глава 9 содержит положения о поправках и пересмотре положений гл. 1 и 2 Конституции, а также об изменениях ее ст. 65 (в гл. 3), которые могут иметь важнейшее значение для федерального устройства России, т.е. состава Федерации и статуса ее субъектов. Все эти перемены могут существенно влиять на содержание последующих глав (3-8) Конституции.

Фундаментальное значение положений гл. 1, 2 и 9 для всего содержания Конституции предопределило особый порядок изменения положений этих ее глав. Статья 135 (ч. 1) запрещает Федеральному Собранию пересматривать их положения. Роль Федерального Собрания и его палат ограничена некоторыми важными действиями по подготовке к пересмотру положений гл. 1, 2 и 9.

Субъекты права на внесение таких предложений, перечисленные в ст. 134, могут их выдвигать, но обе палаты Федерального Собрания могут только официально поддержать такие предложения, обеспечивая продолжение их рассмотрения на следующем этапе конституционного (учредительного) процесса.

Согласно Регламенту Государственной Думы (в ред. от 10 марта 2006 г.), предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции, внесенные в эту палату, должны содержать новую редакцию этих глав или их частей с обоснованием. Совет Думы направляет эти предложения в Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству для подготовки заключения, после чего включает их в календарь рассмотрения вопросов Думой. Предложения и заключение рассматриваются на ее заседании, по итогам которого палата принимает постановление об одобрении или отклонении этих предложений. Если они одобрены, то постановление об этом с законопроектом направляются Совету Федерации для рассмотрения.

Регламент Совета Федерации от 30 января 2002 г. (в ред. от 2 марта 2007 г.) относит такие предложения к ведению его Комитета по конституционному законодательству. Они подлежат первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации в определенном порядке.

По-видимому, для пересмотра этих глав (а затем — в соответствии с этим — и других положений Конституции) и последующего приведения отраслевых законов в соответствие с пересмотренными положениями Конституции было бы полезно проводить обсуждение таких предложений в обоих ведающих конституционным законодательством комитетах палат с участием представителей других комитетов и комиссий, ведающих отраслями законодательства.

2. Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции может быть поддержано, согласно ч. 2 ст. 135, квалифицированным большинством, как минимум, в три пятых голосов общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд в своем Постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П (СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1708). дал толкование понятиям общего числа депутатов Государственной Думы и общего числа членов Совета Федерации согласно численности каждой палаты, установленной в ст. 95 (ч. 2 и 3) Конституции. Общее число депутатов Государственной Думы составляет 450 депутатов. Общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы предусмотрено для раздельного по палатам голосования и определения его результатов. Это значит, что необходимо 60 процентов голосов полного состава каждой из этих палат, то есть от 172 членов Совета Федерации и от 450 депутатов Государственной Думы, соответственно, 104 и 270 голосов.

Если такое решение будет принято требуемым большинством голосов, то в соответствии с ФКЗ созывается Конституционное Собрание. ФКЗ о Конституционном Собрании пока нет. Этот закон должен определить: кем созывается Конституционное Собрание? как оно образуется и каков его состав? должно ли оно быть однопалатным или двухпалатным? должно ли оно на время своей работы заменить Федеральное Собрание, взяв на себя и его работу, или может действовать наряду с ним? Как оно должно быть организовано и в каком порядке действовать? Мировой опыт в этом отношении богат и разнообразен, как и предложения, уже высказанные в России.

В ряде проектов ФКЗ о Конституционном Собрании предлагалось вопреки Конституции сформировать Конституционное Собрание, так чтобы большинство его членов составляли члены палат Федерального Собрания, чтобы работой Конституционного Собрания руководили председатели и иные должностные лица палат Федерального Собрания и т.п.

Ряд органов государственной власти РФ, которые, согласно Конституции, не имеют права на пересмотр Конституции и образованы для иных целей, предлагалось в полном составе включить в состав Конституционного Собрания (Совет Федерации, Государственную Думу, Конституционный Суд, не имеющий права даже вносить предложения о поправках к Конституции, и др.). Были предложения, предусматривавшие ускоренный темп работы Собрания, сокращение прений и т.п., как и предложения о всенародных выборах Конституционного Собрания, что, по-видимому, в большей степени соответствует действующей Конституции, в частности ее ст. 3.

Ответ на все эти вопросы должен дать будущий ФКЗ о Конституционном Собрании.

3. Конституционное Собрание, на первом этапе своей работы рассмотрев вопрос о пересмотре положений глав 1, 2 и 9, должно принять одно из двух решений. Оно или не соглашается с рассмотренными предложениями и, отклоняя их, подтверждает неизменность Конституции РФ, на чем и прекращается его деятельность, или, согласившись с определенными предложениями, разрабатывает проект новой Конституции. Таким образом, любое изменение в тексте глав 1, 2 и 9, если этот проект будет принят, может означать замену прежней Конституции новой, даже если новая Конституция будет во многом совпадать с прежней.

Проект новой Конституции России должен быть рассмотрен Конституционным Собранием. В соответствии со ст. 135 дальнейшая процедура может иметь три варианта.

В первом варианте Конституционное Собрание отклоняет проект и решает, продолжать ли работу над ним или подтвердить неизменность действующей Конституции.

Во втором варианте Конституционное Собрание принимает новую Конституцию большинством в две трети голосов общего числа его членов, вводит ее в действие, и этим прекращается его деятельность.

В третьем варианте, если за принятие этого проекта будет большинство Конституционного Собрания, но менее двух третей голосов, Конституционное Собрание выносит проект новой Конституции на всенародное голосование. Согласно ст. 6 (ч. 1) ФКЗ от 11 июня 2004 г. о референдуме РФ, Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ. По-видимому, деятельность и полномочия Конституционного Собрания при этом также прекращаются, по крайней мере до принятия новой Конституции всенародным голосованием. Проведение всенародного голосования о принятии или отклонении проекта может быть возложено на органы, проводящие референдумы, выборы и т.п. (избирательные комиссии всех уровней). Для принятия новой Конституции нужно участие в нем более половины общего числа избирателей, при условии что если более половины из них проголосуют за нее.

А как быть, если проект отклонен всенародным голосованием или оно не состоялось из-за добровольной неявки граждан на голосование? По-видимому, ФКЗ должен определить, считается ли вопрос решенным и снятым с обсуждения. Или оно должно продолжаться в прежнем составе Конституционного Собрания? Или, наконец, следует произвести перевыборы Конституционного Собрания, возложив на его новый состав разработку нового проекта? На все эти вопросы тоже должен ответить будущий закон.

Конституция ныне не содержит статей, вовсе не подлежащих изменению. Это отличает ее от конституций ряда других демократических правовых государств, устанавливающих недопустимость пересмотра республиканской формы правления (Франция, Италия), парламентарной формы государства, принципов уважения и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, разделения властей (Греция). Не подлежат пересмотру многие положения Основного закона ФРГ (о защите достоинства и прав человека, о демократическом, социальном и федеративном государстве и др.). Следует ли такой подход применить и в России, может быть решено при возможном пересмотре Конституции.

Конституционные поправки, не требующие пересмотра Конституции, относятся к гл. 3-8. Поскольку в общей форме многие предписания этих глав основаны на статьях гл. 1 или вытекают из содержания статей гл. 2 и 9, изменение таких положений гл. 3-8 может потребовать соответствующих поправок в гл. 1, 2 и 9. Это требует, в соответствии со ст. 135, разработки и принятия в установленном ею порядке новой Конституции. Поэтому установленный в ст. 136 порядок внесения поправок в гл. 3-8 Конституции относится только к таким поправкам, которые не затрагивают текст гл. 1, 2 и 9.

Государственная Дума, обнаружив неопределенность в понимании ст. 136, обратилась в Конституционный Суд с запросом о ее толковании относительно наименования и правовой формы закона о поправках к гл. 3-8 Конституции.

Конституционный Суд в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П (СЗ РФ. 1955, N 45. Ст. 4408) установил, что в соответствии с рядом статей Конституции поправки к гл. 3-8 принимаются законом РФ о поправках к Конституции РФ, принимаемым в особом порядке, который отчасти совпадает с процедурой принятия ФКЗ. Право законодательной инициативы принадлежит в этом случае ограниченному кругу субъектов согласно ст. 134. Порядок принятия этого закона в Федеральном Собрании тот же, что и порядок принятия ФКЗ, установленный в ч. 2 ст. 108 Конституции, в частности большинством не менее чем в три четверти голосов общего числа членов Совета Федерации и 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Особым условием для вступления в силу этого закона и предусмотренных им поправок является их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. После этого закон о поправках к Конституции вступает в силу и подлежит обнародованию, ибо он, как и ФКЗ, не может быть отклонен Президентом. Конституционный Суд также постановил, что законодатель вправе урегулировать: порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок к гл. 3-8 Конституции для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ; порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения этих поправок; вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» был принят 4 марта 1998 г. В нем соблюдены относящиеся к его предмету предписания Конституции (напр., ст. 108, 134 и 136) и Постановления Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. N 12-П. Закон определил, что такие предложения должны содержать предлагаемый новый или измененный текст статьи, ее части или пункта либо положение об их исключении из Конституции. Поступившее в Государственную Думу предложение направляется в ее комитет, ведающий вопросами конституционного законодательства, для проверки соответствия этого предложения Конституции и упомянутому ФЗ. Проект закона РФ о поправке к Конституции рассматривается Государственной Думой в трех чтениях; он считается одобренным, если «за» проголосовало не менее двух третей общего состава Думы. Одобренный Думой проект направляется на обязательное рассмотрение в Совет Федерации, где он может быть одобрен голосами не менее трех четвертей общего состава членов Совета. Предусмотрена и возможность в случае отклонения проекта Советом Федерации создать согласительную комиссию палат Федерального Собрания. Урегулирована и процедура опубликования принятого проекта Председателем Совета Федерации и рассмотрения проекта в законодательных органах субъектов РФ. Одобренный такими органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон о поправке направляется Президенту и не позднее чем через 14 дней подписывается им, официально публикуется и вносится в текст Конституции.

За 15 лет действия Конституции было принято в соответствии со ст. 136 лишь два закона о поправке к Конституции: «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» и «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» (см. комм. к ст. 81, 96, 103 и 114), не считая внесения в соответствии со ст. 137 Конституции поправок к ст. 65, касающихся изменения состава субъектов РФ и официального наименования некоторых из них.

Статья 136 учитывает мировой опыт демократического конституционного права. Так, для внесения поправок в Конституцию США необходимо одобрение поправки двумя третями голосов в каждой палате Конгресса и таким же большинством в каждой палате законодательных собраний трех четвертей штатов. Это подчеркивает действие принципа федерализма.

Следует, по-видимому, признать, что установленное в ст. 76 деление законов РФ на две группы — ФКЗ и ФЗ — могло бы быть дополнено третьей, промежуточной группой — законами о поправках к гл. 3-8 Конституции. Впрочем, она могла бы быть включена в качестве особой подгруппы в группу конституционных законов. В этом случае, не меняя указанное деление законов России на две группы, эти особые законы назывались бы ФКЗ, а не ФЗ о поправках к гл. 3-8 Конституции. Это согласовалось бы с содержанием ст. 1 упомянутого ФЗ о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции. Ограничив в ч. 1 предмет его регулирования поправками к гл. 3-8, этот ФЗ в ч. 2 и 3 установил ряд требований к ФКЗ о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 и к ФКЗ о внесении изменений в ст. 65; но, согласно ст. 76 (ч. 3) Конституции (см. комм. к ней), ФЗ не может противоречить ФКЗ. А не наоборот.

Остался нерешенным вопрос о том, могут ли такие законы о поправках к гл. 3-8 Конституции быть предметом конституционного контроля, если возникает вопрос об их противоречии основам конституционного строя РФ (т.е. гл. 1 Конституции), которое, согласно ч. 2 ст. 16, недопустимо.

1. Основанием для внесения изменений в ч. 1 ст. 65, определяющую состав РФ и конституционно-правовой статус каждого субъекта РФ, является, согласно ст. 137 (ч. 1) Конституции, ФКЗ о принятии в состав РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Принятие ФКЗ по такому вопросу происходит не в общем законодательном процессе, а в специальном порядке. Круг субъектов законодательной инициативы для данного случая общий согласно ч. 1 ст. 104; не требуется и одобрения законодательными органами двух третей субъектов РФ.

Предложения об изменениях состава РФ исходили из различных соображений и целей: уменьшение «чрезмерного» количества субъектов РФ, более полное соответствие субъектов РФ существующим социально-экономическим и культурным связям между территориями РФ, укрупнение небольших по населению и уровню экономического развития субъектов РФ, включение экономически слабых и нуждающихся в федеральных дотациях субъектов РФ в состав смежных и более мощных субъектов РФ («доноров» федерального бюджета), ограничение возможностей развития различных сепаратистов и т.п.

Некоторые предложения (объединение одной группы субъектов РФ в Уральскую Республику, другой группы — в Сибирскую, третьей группы — в Дальневосточную Республику) не встретили достаточной поддержки. Не было поддержано и предложение о восстановлении нарушенного в 30-х годах единства Бурятской автономии путем объединения Республики Бурятии, двух бурятских автономных округов и небольших разделяющих их территорий.

Так, в конце прошлого века в Санкт-Петербурге и Ленинградской области активно обсуждался, но так и не был решен вопрос об их объединении в один субъект РФ.

Было осуществлено образование новых субъектов РФ в результате разделения прежде существовавших (например, разделение Чечено-Ингушской Республики на две республики: Чеченскую и Ингушскую; объединение двух субъектов РФ (например, Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край); включения территорий некоторых автономных округов с их ликвидацией в состав тех субъектов РФ, в составе которых эти округа состояли до этого (Красноярский край, Иркутская, Читинская, Тюменская области и др.).

Вопрос об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ неоднократно возникал и решался тем или иным образом. Незадолго до принятия Конституции 1993 г. произошло преобразование некоторых автономных областей в республики в составе РФ (Адыгея, Алтай), подтвержденное Конституцией. Вопрос о своем преобразовании в республики ставился, например, в Чукотском автономном округе, в Свердловской области, но был решен отрицательно. В каждом случае положительного решения вопросов такого рода тоже требуется ФКЗ.

Вопрос о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта извне ее границ на практике не возникал. Иногда даже в отдельных субъектах Федерации (например, Чечня) возникал вопрос о выходе из состава РФ. Но Конституция, упоминая о возможности вступления в состав РФ нового субъекта, не предусматривает возможности отделения от нее.

Могут возникнуть и вопросы, связанные с нецелесообразностью сохранения шести (а фактически даже семи) предусмотренных в ст. 5 и 65 Конституции разных видов конституционно-правового статуса равноправных субъектов Федерации. Различий в правовом статусе краев и областей или автономной области и автономных округов практически нет; оправданно ли вообще сохранение номинально различных, но практически тождественных статусов? Не следует ли установить, при каких условиях (по составу населения и др.) субъект РФ может иметь статус этнической автономии? Ведь в одних случаях «титульный» этнос не составляет и 2-3 процентов, в других — до 20, а иногда и 75 процентов (например, в Туве)? В иных областях национальное меньшинство может составлять 15 процентов и более, но автономии нет. Во многих автономиях население в огромном большинстве является русским, эти субъекты РФ реально являются обыкновенно русскими региональными областями (или даже республиками) с высокой степенью гарантированности социально-экономических прав и законных интересов этнических меньшинств, которая несомненно должна быть значительно повышена.

2. Часть 2 ст. 137 устанавливает еще более упрощенный порядок внесения поправок в ч. 1 ст. 65 в случае изменения официального наименования субъекта РФ. Согласно ст. 71-73 Конституции, изменение наименования субъекта РФ относится к исключительной компетенции законодательной власти данного субъекта РФ. Включение нового наименования субъекта РФ рассматривалось как техническая операция, в связи с чем ее порядок не был никем точно определен.

В связи с этим, по мнению Государственной Думы, обнаружилась неопределенность в том, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ч. 1 ст. 65 нового наименования субъекта РФ. Дума обратилась по этому поводу в Конституционный Суд с запросом о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции.

Конституционный Суд Постановлением от 28 ноября 1995 г. N 15-П (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 48-68) определил, что изменения наименования субъектов РФ включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент использует полномочия, предоставленные ему частью 1 ст. 85 Конституции (согласительные процедуры и т.п.). Не является изменением наименования субъекта РФ в указанном смысле и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, РФ в целом либо интересы других государств, а также предполагает изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта.

Статья 135 Конституции России

Текст Ст. 135 Конституции РФ в действующей редакции на 2018 год:

1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Комментарий к Ст. 135 Конституции Российской Федерации

1. Конституция 1993 г. не только впервые в истории отечественного конституционного строительства устанавливает различную юридическую силу норм отдельных глав Основного закона (см. комментарий к ст. 16), но и определяет различный порядок их изменения и пересмотра. Так, часть первая комментируемой статьи определяет главы Конституции, пользующиеся повышенной юридической защитой; такие главы не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, для этого должен быть создан специальный орган (см. комментарий к ч. 2 настоящей статьи). Речь идет о гл. 1, 2 и 9 Конституции России. Основанием для установления этих различий являются содержательные и процессуальные особенности названных глав и включенных в них статей. Рассмотрим их подробнее.

Глава 1, как отмечалось выше, закрепляет в нормах Основного закона страны самые общие нормы и принципы государственного и общественного устройства Российской Федерации, определяющие не только смысл и содержание всех законов и иных нормативно-правовых актов, действующих в стране, но и содержание всех остальных восьми глав Конституции. Этим объясняются и процессуальные особенности гл. 1, установленные ст. 16, придающей нормам этой главы повышенную по сравнению с иными нормами Конституции юридическую силу (см. комментарий).

Глава 2, как отмечалось выше, определяет перечень, механизм и гарантии реализации прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации. Как устанавливает Конституция, человек, его права и свободы являются высшей ценностью (см. комментарий к ст. 2), признаются и гарантируются государством (см. комментарий к ст. 17), определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов публичной власти (ст. 18), а положения гл. 2 не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией (см. комментарий к ст. 64). Все перечисленное ставит нормы гл. 2 Конституции в особое положение, отличающееся от норм последующих глав Основного закона.

Глава 9 также относится к числу «особых» глав Основного закона, поскольку определяет порядок изменения Конституции. Внесение изменений в нормы этой главы ведет к разрушению всей системы Конституции России, а в дальнейшем и правовой системы страны. Хотя в нормах самой гл. 9 не содержится указаний на какой-либо специальный порядок ее изменения, ее содержание и указание на невозможность ее пересмотра Федеральным Собранием определяет ее статус как особый.

2. Порядок изменения конституции и принятия нового Основного закона в различных государствах мира отличается рядом особенностей. Однако, суммируя зарубежный и отечественный опыт конституционного строительства, можно выделить ряд основных способов принятия и изменения конституций.

Октроирование (от фр. octroyer — жаловать, даровать) — дарование, пожалование монархом или диктатором конституции своему народу или народу колонии.

Принятие конституции парламентом, т.е. органом, созданным для обычной законотворческой деятельности, как правило, особым (квалифицированным) большинством голосов.

Референдум — утверждение проекта конституции всенародным голосованием большинства граждан страны, обладающих активным избирательным правом.

Принятие конституции учредительным (конституционным) собранием, т.е. разработка и утверждение конституции специально созданным для этой цели представительным органом власти, как правило, формируемым населением.

В России за ее недолгую конституционную историю были испробованы все перечисленные выше способы принятия Конституции. Каждый из названных способов имеет свои положительные и отрицательные стороны, поэтому наиболее эффективным и демократичным, по мнению авторов комментария, является сочетание нескольких из этих способов в единой процедуре. По такому пути и пошли авторы настоящей Конституции, предусмотрев комбинированный порядок пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Конституции, включающий законодательную инициативу (см. комментарий к ст. 134), поддержку палат Федерального Собрания и созыв Конституционного Собрания.

Конституционное Собрание — это предусмотренный действующим Основным законом орган, созываемый специально для решения вопроса о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции России. Статус, порядок формирования и деятельности этого органа должен определяться федеральным конституционным законом, несколько проектов которого имеется на сегодняшний день. Наиболее перспективным для принятия представляется проект закона, внесенный Председателем Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы О.И. Ковалевым 21 сентября 2000 г. и принятый к рассмотрению протоколом заседания Совета Государственной Думы N 43*(711). Несмотря на то что закон до сих пор не принят, а указанный проект требует внесения в него изменений, связанных с общей реформой избирательной системы страны, тем не менее на основании анализа положений Конституции, проекта федерального закона «О Конституционном Собрании» и суждений ряда отечественных ученых-государствоведов можно в общих чертах определить статус и особенности этого органа.

Статья 138 Регламента Государственной Думы обязывает нижнюю палату парламента обсудить совместное заключение названных комитетов и принять по нему постановление об одобрении или отклонении указанных предложений. Предложение должно быть одобрено не менее чем 3/5 от общего числа депутатов. Если необходимое число голосов не набрано, предложение считается отклоненным. После одобрения предложение о пересмотре Конституции в течение пяти дней направляется в Совет Федерации для последующего рассмотрения*(712).

По необъяснимым для авторов комментария причинам аналогичные нормы, определяющие порядок пересмотра Конституции России верхней палатой парламента, в Регламенте Совета Федерации отсутствуют. Однако следует иметь в виду, что положения ч. 2 и 3 комментируемой статьи не будут действовать до тех пор, пока не будет принят федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании».

3. Конституционное Собрание в случае его созыва может принять два решения: о неизменности Конституции либо разработать проект новой Конституции Российской Федерации. Решение о неизменности Конституции означает, что члены Конституционного Собрания не поддержали решения палат парламента об изменении действующей Конституции России. Оригинальное предложение содержит проект федерального закона «О Конституционном Собрании», внесенный в Государственную Думу О.А. Ковалевым: о внесении проекта подобного решения в Собрание одним из субъектов инициативы пересмотра Конституции (ст. 87). Очевидно, авторы проекта исходили из того, что Конституция делегирует это право нескольким субъектам законодательной инициативы (см. комментарий к ст. 134). В этом случае в их числе могут быть как союзники, так и противники того или иного предложения. Однако представляется, что выступление противников пересмотра Конституции логичнее было бы предусмотреть в палатах Федерального Собрания, а не в Конституционном Собрании, поскольку это может выглядеть как давление на независимый конституционный орган. Конституция не определяет число голосов, необходимых для принятия решения о неизменности Конституции, однако цитируемый проект называет цифру 2/3 от общего числа его участников.

Конституция поручает разработку проекта новой Конституции самому Конституционному Собранию. На наш взгляд, это означает, что Собрание может принять за основу проект, одобренный палатами Федерального Собрания, может отклонить его и рассмотреть иной, альтернативный проект, а также может сформировать рабочую группу из числа специалистов для разработки принципиально нового проекта Конституции. В любом случае, решение об одобрении одного из них должно быть принято Конституционным Собранием 2/3 голосов от общего числа его членов или вынесено на всенародное голосование.

Статья 135

1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционном законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Согласно ст.135 Федеральное Собрание не может изменить положения гл.1 «Основы конституционного строя», гл.2 «Права и свободы человека и гражданина», а также гл.9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».
При необходимости пересмотра указанных глав Конституции Российской Федерации (с предложением по этому вопросу выступают субъекты конституционной инициативы, указанные в ст.134 Конституции) созывается Конституционное Собрание, но только при том условии, что конституционная инициатива по этому вопросу поддержана 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Следует подчеркнуть, что предложение о пересмотре может быть внесено как в Государственную Думу, так и в Совет Федерации.
Регламентом Государственной Думы предусмотрен следующий порядок рассмотрения вопроса о пересмотре гл.1, 2 и 9 Конституции. Соответствующие предложения должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции или их статей, частей, пунктов, а также обоснование новелл, внесенных в порядке законодательной инициативы. Предложение направляется Советом Государственной Думы в Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе для подготовки заключения, после чего включается Советом Государственной Думы в календарь рассмотрения вопросов (ст.128). По итогам обсуждения Государственная Дума принимает решение об одобрении или отклонении предложения. Предложение о пересмотре считается одобренным, если за него проголосовало не менее 3/5 от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы направляется в течение пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения (ст.129 Регламента Государственной Думы).
Порядок рассмотрения предложения о пересмотре гл.1, 2 и 9 Конституции в Совете Федерации мало чем отличается от процедур, установленных Регламентом Государственной Думы. Наиболее существенное отличие касается включения предложения в повестку дня. В Совете Федерации этот вопрос решается Председателем палаты (ст.115 Регламента Совета Федерации). Также как и в Государственной Думе, предложение о пересмотре гл.1, 2 и 9 Конституции должно быть поддержано большинством не менее чем 3/5 от общего числа членов Совета Федерации.
В том случае, если предложение о пересмотре указанных глав Конституции принято обеими палатами в идентичной форме, созывается Конституционное Собрание в порядке, предусмотренном соответствующим федеральным конституционным законом. (К настоящему времени указанный закон еще не принят.) Для обеспечения должного авторитета Конституционного Собрания представляется желательным его формирование в порядке прямых выборов. Конституционное Собрание может либо подтвердить неизменность положений действующей Конституции, либо принять решение о разработке новой Конституции.
Новая Конституция, согласно ч.3 ст.135, принимается либо Конституционным Собранием (2/3 голосов от общего числа его членов), либо референдумом (всенародным голосованием). В референдуме должно принять участие не менее половины зарегистрированных избирателей. Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании.
Рассмотренный выше порядок пересмотра гл.1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации подчеркивает особую значимость и вместе с тем необходимость обеспечения стабильности данных норм Конституции. Аналогичные решения имеются и в зарубежной конституционной практике. Так, по Конституции ФРГ не подлежат конституционному пересмотру положения, затрагивающие разделение Федерации на земли, принципы сотрудничества земель в области законодательства, а также такие основополагающие принципы, как защита достоинства человека, неприкосновенность и неотчуждаемость прав человека (ст.79). Особого внимания заслуживают положения ст.20 Основного Закона ФРГ, которые также не подлежат пересмотру: «1. Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством.
2. Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований, а также через специальные органы законодательства, исполнительной власти и правосудия.
3. Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом.
4. Все немцы имеют право оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить этот строй, если иные средства не могут быть использованы». Можно привести ряд других примеров. По Конституциям Франции и Италии не подлежат пересмотру положения о республиканской форме правления.
Более широко очерчивает круг статей, не подлежащих конституционному пересмотру, Конституция Греции. Согласно ст.110 не могут быть изменены нормы Конституции, определяющие основы и форму правления государства как парламентарной республики, а также такие принципы, как уважение и защита личности, равенство перед законом, свобода личности, свобода совести, разделение властей и т.д.